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福建省机电设备招标有限公司:层层压实责任,助力复工复产

  • 发布时间:2018-10-25
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作者:李贵修,上海建伟(郑州)律师事务所律师

最近,财政部公私合作中心收集了关于改进公私合作相关工作的意见和建议。作为中国PPP工作的见证者和实践者,笔者认为以下问题值得探讨和关注。

第一,如何有效提高社会资本的积极性,增加公共服务的供给,提高供给效率,解决短板和稳定增长的问题?

笔者认为,要解决这个问题,首先必须澄清几个问题:

1.公私伙伴关系能够有效刺激社会资本对基础设施的投资,并加速公共服务的供应。这无疑是提高供给率、解决短板和稳定增长问题的重要手段。

2.增加基础设施投资和公共服务供给将不可避免地需要增加公共投资。在不增加政府债务或支出的情况下增加公共服务供给是不现实的。因此,要增加公共服务供给,就必须增加财政支出,包括直接财政投入、政府债务投入和增加政府支付责任。这三种方法必须共享。

3.为了增加公共服务的供给,我们必须将社会资本和金融工具引入公共服务领域。如果不能引导社会资本和金融工具进入,就不能发挥金融资金的杠杆作用,其作用是有限的。PPP是一种能够更好地激发社会资本和金融资金的手段。

4.过去业界有一个误解,就是想有效地提高公共服务的供给率,想尽一切办法减少财政责任,这不仅减少了直接投资,也不想负债,甚至想尽一切办法免除最基本的政府支出责任。这种思维方式必然会导致公共服务领域社会资本的利益空间被挤压,影响社会资本和金融资本参与公共服务项目的积极性。

5.增加公共服务供给和提高公共财政支付能力是相辅相成的。从短期来看,增加公共服务供给必然会增加财政支付的难度,但从长期来看,改善公共服务供给必然会增强公共支出能力,这是通过发展解决问题的一种方式。笔者认为,中国地方政府财政的出路一方面是改革中央和地方政府的财权和财权,另一方面是通过地方发展来解决。

目前,PPP的现状是项目数量大幅减少,现有项目落地率不高,公共服务供给率受到客观影响。从实践的角度来看,不仅是社会资本的积极性不高,还有地方政府、社会资本和金融机构的积极性。对于社会资本来说,最重要的是它在PPP项目中遇到了很大的困难,有些甚至难以自拔。因此,根本的问题应该是如何提高地方政府的积极性。如何帮助社会资本解决实际问题和客观困难?

笔者认为,社会资本在PPP项目中遇到的客观困难主要是项目缺乏合法性和稳定性,以及融资困难。解决这些问题是提高社会资本积极性的根本。公私合作从蓬勃发展到规范化管理,是事物改革和发展的必然规律。然而,由于PPP是一项重要的基础投资,项目的成败往往决定着一个企业的命运,严重影响着国计民生。因此,适当的容错机制是必要的。特别是,由于地方政府非常规的运作模式,如提前进入,许多项目与现行的公私伙伴关系政策相冲突。许多项目已被清理出仓库或被发现是非法的,所以必须有问题的整改或暂停。当一个或几个项目失败时,企业疲于应付,有些甚至陷入困境。项目合规性的稳定性也严重影响项目融资。不管是什么项目,只要项目涉嫌违规,融资都会受到严重影响。影响PPP项目融资的因素是近年来民营企业在PPP领域的低迷和尴尬。一些企业承担了太多的公私伙伴关系项目,导致资金链断裂和不利影响。因此,金融企业在向民营企业发放贷款时过于谨慎,从而影响了民营企业对PPP项目融资的投资。然而,对于地方国有企业能否在公私伙伴关系中充当社会资本方一直存在争议,甚至有人建议地方国有企业在公私伙伴关系运作模式中不应直接充当社会资本方。如果地方国有企业不能成为社会资本的参与方,而中央企业在早期就参与了太多的公私合作项目,投资受到很大的限制,而民间资本又有很多困难,那么谁来投资公私合作项目呢?为了改善公共服务的供给,我们必须解决这些问题。

作者建议,应保证已投入使用和正在实施的公私伙伴关系项目的政策稳定性,特别是在金融融资方面。不可能因为问题就简单地清除数据库,而是要努力改进和确保项目落地,并把责任从确保项目落地中分离出来。

此外,融资困难也是影响PPP项目发展的一个重要瓶颈。公私伙伴关系投资是公共服务投资,不是一般的商业投资。对于PPP金融贷款,要从政策上保证规模,给予优惠利率,并有金融利息补贴。

二。如何改善PPP项目的仓储和储备管理,加快项目储备、开发和落地的进度?

PPP项目仓储的主要问题是仓储难。一方面,项目入库需要经过县、市、省、部级审核,必须有正式文件。现在,增加了发展和改革系统的管理控制,这导致非常繁琐的项目程序,太长的战线和“太多的婆婆”。此外,项目审计已经从程序性审计转变为实质性审计。财政部最终将一个公私合作项目入库需要几个月的时间。另一方面,在业务层面,特别是在增加了对省级公私伙伴关系项目的集中审查之后,公私伙伴关系项目仓储的可预测性不足。由于各省一般采用保密方式进行集中评估,评估情况不透明。一些项目根据评估意见进行了修改,但专家指出,其他问题仍不能入库。被选中的专家也有复杂的问题。一些专家不能抓住项目的关键环节和核心问题,并找出错误。特别是,一些低质量的专家将评估视为一种权力,甚至是一种盈利工具,不加区别地批评一个项目,并随意找理由否定一个项目。有些项目重复申请后不能入库,而有些专家自己的项目即使有问题也可以入库。有些项目是由知名专家甚至财政部专家亲自指导的,但无法尽快入库。这种问题客观上影响了项目的入库和地方政府对新PPP的积极性

另一方面,新项目的减少也与地方政府缺乏财政承诺密切相关。通过前几年的发展和财政部10号文件中对政府支付项目的收紧,许多地方政府没有空间开展新的公私伙伴关系项目。为了加快公私伙伴关系项目的仓储,应适当扩大财政承诺的上限。

此外,对于在COVID-19中预防和控制肺炎迫切需要的公私伙伴关系项目的仓储,可以通过不受财政承诺配额限制和评估补充品价值的方式简化和特别处理程序。

3.在推进PPP高质量发展的过程中,现行政策措施存在哪些不足?如何改进它?国内外有哪些做法和案例可以借鉴?

1.缺乏顶层设计,建议尽快出台国家层面的立法文件,以稳定社会资本方的投资预期,增强社会资本方的投资信心。

2.缺乏相关的优惠和保障政策。公私伙伴关系项目融资。建议银监会、证监会、保监会等部门联合制定相关担保和优惠措施,解决融资难问题。

3.国有资本特别是地方国有企业作为PPP的社会资本,符合中国特色的实际情况,是中国对PPP理论和道路充满信心的重要体现。有必要明确国有资本作为社会资本在公私伙伴关系中的地位。

4.在PPP管理方面,分销服务的关系需要进一步优化。分配不充分、管理过多和缺乏服务是客观存在的缺点。有人建议,下一步应该继续改革分配服务,并给予地方政府充分的自主权。有必要进一步解决“一管不死,一放不乱”的问题,这不仅可以防止利用PPP搭车非法借款,还可以解决地方政府PPP缺乏主观能动性的问题。

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